קרוא וכתוב

התכוונתי להעלות הבוקר רשימה על בדידות בחג המולד ובכלל, שנכתבה אתמול בעקבות מאמר בגרדיאן. בינתיים הגיע אימייל מהקורא א', שביקש הבהרות לגבי צו ההגבלה שהוצא לשייח ראאד סלאח. אז פוסט הבדידות יידחה לכריסטמס עצמו, אם עוד תנוח עלי הרוח. וכאן ננסה לעזור לתהיותיו של א', שבתחילה חשב שזוהי הפעם הראשונה שבה הוגבל כך אזרח ישראלי בגבולות הקו הירוק [ממש ממש לא – נ"כ] ועכשיו שוב אינו בטוח שזה תקדים; שמבקש לדעת מדוע הצבא הוא שמוציא את הצו (במקרה זה אלוף פיקוד העורף) ולא בית המשפט? ומדוע אין הד בתקשורת לעניין זה, שמעורר אי-נוחות רבה?

התשובה לשאלה האחרונה תהיה הכי קצרה, והיא שאין לי מושג. אני לא אחראית על האג'נדה של "התקשורת"…  לעומת זאת ארחיב מעט על תקנות הגנה (שעת חירום) שמכוחן הוצא צו ההגבלה, ועל מצב חירום בכלל ותקנות החירום המותקנות מכוחו, ונפקויותיו.

תקנות ההגנה (שעת חירום) 1945

אלו הן תקנות מנדטוריות שהותקנו ע"י ממשלת המנדט הבריטי על-פי סעיף 6 לדבר המלך על ארץ ישראל. תקנות אלה היו לחלק מהמשפט הישראלי עם הקמת המדינה, מכוח פקודת סדרי השלטון והמשפט (PDF). פקודה זו אימצה את המשפט שנהג בארץ ישראל ביום 14 במאי 1948 וקבעה (בסעיף 11) כי הוא "יעמוד בתוקפו במידה שהוא עולה בד בבד עם פקודה זו ועם החוקים האחרים שיינתנו על ידי מועצת המדינה הזמנית או על פיה, ובשינויים הנובעים מתוך הקמת המדינה ורשויותיה". האם חלו שינויים כאלה? עד היום רק שתיים מהתקנות הנ"ל בוטלו בישראל גופא: תקנה 111 לגבי מעצר מינהלי, שהוחלפה בחוק מדינה, ותקנה 112 לגבי גירוש אזרחים. כל יתר התקנות חלות בישראל גם היום. כולל אותן סמכויות המוקנות בהן למפקד צבאי. כך, אינני יודעת היכן בארץ מתגורר הקורא א', אך הבה נניח לצורך הדוגמא כי ברמת השרון. מחר עלול א' לקום בבוקר ולמצוא כי המפקד הצבאי המוסמך לכך הורה להכריז עוצר על מקום מגוריו, והדרך לעבודתו בת"א תהיה סגורה בפניו. כן, מפקד צבאי. כך גם לגבי צו הגבלת תנועה המחייב אדם מסוים להישאר בתחומי ביתו או ישובו, או אוסר עליו להגיע למקום אחר. התקנות כוללות, בין השאר, מערכת בתי-דין צבאיים המוסמכת לשפוט אזרחים ללא זכות ערעור, סמכויות חיפוש ומעצרים נרחבות, הטלת עוצר, הגבלת תנועה, הריסת בתים, איסור על פרסום ספרים ועיתונים, הגשתם לצנזורה ועוד ועוד. מכל טוב.

מצב חירום ותקנות שעת חירום

להבדיל מהתקנות המנדטוריות, קיימות בישראל גם תקנות חירום "סתם", המותקנות מכוח מצב חירום. כפי שאפשר לראות מהפקודה לעיל, על סדר היום של מועצת המדינה הזמנית עמדה, בין השאר, הכרזה על "מצב של חירום". מצב חירום אכן הוכרז וקיים בישראל מ-1948 ועד היום. הדרך בין ירושלים לתל-אביב עדיין חסומה, כידוע. עד לכניסתו לתוקף של חוק יסוד: הממשלה בגרסתו מ-1996 (בחירה ישירה), היה מצב החירום בתוקף כל עוד אינו מבוטל. החוק קבע כי ההכרזה היא לכל היותר לשנה ואפשר להאריך. והוא אכן מוארך מדי שנה בשנה על-ידי הכנסת. לפני כעשור עתרה האגודה לזכויות האזרח לבג"צ בדרישה לבטל את מצב החירום. למיטב ידיעתי העתירה תלויה ועומדת.

להכרזה על מצב חירום שתי נפקויות עיקריות:
1. מתן סמכות חקיקה לממשלה ("במצב חירום רשאית הממשלה להתקין תקנות שעת חירום…"). הממשלה יכולה להוציא חוקים היכולים לבטל כל חוק, אלא אם יש בו הוראה מפורשת שזה אינו ניתן (כמו בחוקי היסוד). הסמכות לחטט בתיקינו בכניסה לקניון או לקולנוע, לדוגמא, היא מכוח תקנות חירום. לפעמים אפילו תמצאו את הסמכות הזאת רשומה כהודעה לציבור בכניסה. כך גם הסמכות שניתנת לראש הממשלה ולשר האוצר להאפיל את מסך הטלוויזיה ולפרוץ אליו בהודעה נרגשת לציבור.
2. יש חוקים של הכנסת שתחולתם תקפה אך ורק כל עוד עומדת בתוקף ההכרזה על מצב חירום (מעין "חוקים רדומים"). למשל, מעצרים מינהליים.
עם זאת, יש להדגיש כי הכנסת יכולה בכל עת, ברוב חברי הכנסת, לבטל את תוקפן של תקנות חירום שהתקינה הממשלה. כלומר, לא ניטלת מהכנסת ריבונותה ועליונותה.

ועכשיו, למה? כלומר, למה לא משנים את המצב? למה לא מבטלים את התקנות המנדטוריות, מחליפים אותן בחוק ישראלי, מבטלים את מצב החירום וכן הלאה? שאלת 64 אלף הדולר. מן הסתם, כי זה נוח. נוח לרשויות שעומד לרשותן כלי שכזה. זאת על אף שכבר ב-1951, לאחר דיון בנושא מעצר מינהלי, החליטה מליאת הכנסת כי תקנות ההגנה מנוגדות לעקרונות היסוד של מדינה דמוקרטית והטילה על ועדת החוקה, חוק ומשפט להביא בפניה הצעות חוק לביטולן. הן לא בוטלו. והשאלה אילו אינטרסים, ושל מי, זה משרת תמיד מומלצת כדרך לקבל תשובה. בפוליטיקה ולא רק. התקנות הנ"ל היוו, בין היתר, בסיס חוקי לממשל הצבאי שהוטל על אזרחיה הערבים של מדינת ישראל (כן, בישראל עצמה, עד 1966). הנה סיבה לא לבטלן.  ישראל עושה שימוש נרחב בתקנות ההגנה (שעת חירום) בשטחים, שמכוחן היא הרסה ואטמה מאות בתים, גירשה תושבים, החזיקה אלפים במעצר מינהלי והטילה עוצר וסגר על יישובים.  אחת התוצאות המשפטיות של החלפת דברי חקיקה ישנים בישראל עצמה, תהיה שבעוד שהיום הם חסינים מביקורת שיפוטית על-פי חוק יסוד: כבוד האדם וחירותו, מתוקף פסקת שמירת הדינים, תהיה חקיקה חדשה חשופה לביקורת חוקתית כזאת. בואו נראה איזו ממשלה תאפשר זאת. אל תעצרו את נשימתכם. "ריבוני הוא מי שמכריע על מצב החירום", כותב קרל שמיט במשפט הפותח את ספרו תיאולוגיה פוליטית.

יש לציין, לסיום, כי גם המשפט הבינלאומי מכיר בצורך במצב חירום ומסדיר אותו. למצב זה דרישות מהותיות ופרוצדורליות כאחת. עליו להיות, כלשון האמנה לזכויות אזרחיות ופוליטיות, "שעת חירום כללית המסכנת את חיי האומה", ויש להצהיר עליו רשמית. במצב כזה מתירה האמנה למדינות שהן צד לה לגרוע ממחויבותיהן על-פי האמנה. עם זאת, ישנם סעיפים שלא ניתן לגרוע מהם; כלומר, זכויות שיש לקיימן גם במצב חירום. אם בוחנים שלוש אמנות – ה-ICCPR שהוזכרה לעיל, האמנה האירופית לזכויות אדם והאמנה האמריקנית לזכויות אדם – מצטיירות ארבע זכויות יסוד שלא ניתן לגרוע מהן על-פי שלושתן: הזכות לחיים, הזכות לא להיות נתון לעינויים או יחס ועונשים אכזריים, בלתי-אנושיים או משפילים, הזכות להיות חופשי מעבדות והזכות לא להיות נתון לענישה רטרואקטיווית. על כך מוסיפות חלקן זכויות נוספות שלא ניתן לגרוע מהן, כמו חופש המצפון והדת, הזכות להיות מוכר כאישיות משפטית, ועוד. יש להדגיש כי העובדה שזכות מסוימת אינה מנויה בין זכויות אלה אין משמעה כי מדינה שהיא צד לאמנה מסוימת רשאית לגרוע מכל היבטי הזכות.