קרוא וכתוב

פנייתו של שר הפנים אלי ישי ליועץ המשפטי לממשלה לאפשר לו לשלול את אזרחותה של ח”כ חנין זועבי נראית בעיקר כניסיון לתפוס טרמפ וכותרת על העוינות הציבורית כלפיה בשל השתתפותה במשט. למעשה הכתובת לפנייתו צריכה להיות בית המשפט לעניינים מינהליים, שכן בעקבות התיקון לחוק האזרחות מ-2008 – הסמכות לשלילת אזרחות בשל הפרת אמונים עברה אליו. לשר הפנים שמורה היום סמכות על-פי חוק לשלול אזרחות רק אם זו הושגה על-יסוד פרטים כוזבים, ואף זאת רק תוך שלוש שנים מיום רכישת האזרחות. זאת בניגוד למה שכתב בהארץ צבי בראל לפני ימים ספורים, במאמר חשוב כשלעצמו, המצביע על השימוש הסלקטיווי בשלילת אזרחות, כלפי ערבים בלבד (את בראל תיקנתי באי-מייל). אמנם, הצעת חוק שעברה בקריאה טרומית מבקשת להחזיר את הגלגל ואת הסמכות לשלילת אזרחות – לידיים מינהליות. בכך מוסיף ומסתובב לו הגלגל של הסמכות לשלילת אזרחות, שדווקא בגלגוליו המוקדמים של חוק האזרחות היתה נתונה לבית המשפט, עברה לשר הפנים, חזרה לבית המשפט וכעת מבקשת לחזור חלילה.

גם התיקון האחרון לחוק, תנוח דעתכם, בא דווקא כדי להקל על שלילת אזרחות מטעמי הפרת אמונים, בעיקר כלפי ערבים. החוק המתוקן אף מגדיר, לראשונה, הפרת אמונים מהי, אף כי עדיין בהגדרה רחבה מדי: מעשה טרור, סיוע או שידול לו; בגידה כפי שהיא מוגדרת בחוק העונשין; רכישת אזרחות או זכות לישיבת קבע באחת מן המדינות המנויות בתוספת לחוק: איראן, אפגניסטן, לבנון, לוב, סודאן, סוריה, עיראק, פקיסטן, תימן, שטח רצועת עזה. לפני כן היתה הפרת אמונים סעיף סל שעליו אפשר היה להעמיס מכל טוב. אבל כידוע, “טרור” הוא מושג שממשלות נוהגות לעשות בו שימוש גמיש למדי, ובעיקר פוליטי. אבל אחד הדברים הטובים שהתיקון הכניס הוא הפיכת הסמכות לשלילת אזרחות – זכות יסוד, “הזכות לזכויות” כפי שהיא מכונה – לשיפוטית. במקום שתהיה סמכות מינהלית הנתונה בידיו של גורם פוליטי בעל שיקולים פוליטיים, כמו שר הפנים. שלילת אזרחות אמנם נעשתה אך ורק כלפי ערבים, ככל הידוע לי, אך עתירה לבג”צ (הילה אלראי נ’ שר הפנים) הוגשה בזמנו דווקא בבקשה לשלול את אזרחותו של יגאל עמיר, יהודי למהדרין כידוע.

אזרחות היא דוגמא, לא יחידה, להבדל שיקולים בהענקת זכות, לבין שיקולים בשלילתה. שלילת זכות מוקנית דורשת הצדקות חזקות בהרבה מאי-הקנייתה מראש, בעיקר אם זו זכות שאין חובה להעניק אותה. בספרות בנושא, גם הסבורים שניתן להצדיק שלילת אזרחות בנסיבות מסוימות, תמימי דעים כי סמכות כזאת חייבת להיות שיפוטית ולא מינהלית, בגלל משקלה הרב של הזכות לאזרחות.

התיקון לחוק אף מתנה שלילת אזרחות בכך שהנשלל לא יוותר חסר אזרחות, אף כי הוא קובע כי חזקה על מי שיושב דרך קבע מחוץ לישראל שלא יישאר חסר אזרחות, חזקה שאין לה על מה לסמוך כי יכול אדם לשבת דרך קבע מחוץ לישראל ללא אזרחות זרה אלא עם תושבות זרה בלבד. המגמה במשפט הבינלאומי היא לצמצם היעדר האזרחות, אף כי האמנה לצמצום המעמד של היעדר אזרחות (1961) סובלת ממיעוט אשרורים (סה”כ 37 מדינות הן צד לאמנה) ונעדרת מנגנון ניטור. ישראל, אם תהיתם, חתמה אך לא אישררה, כלומר איננה צד לאמנה. האמנה אוסרת, בסעיף 8.1, לשלול אזרחות אם התוצאה תהיה היעדר אזרחות, ואולם יש לכך סייגים: סעיף 8.2 מתיר, בנסיבות מיוחדות, לשלול אזרחות גם אם כתוצאה מכך יוותר האדם חסר אזרחות, מה שנראה כחותר תחת הרציונאל שלה עצמה. במשפט הבינ”ל ההסכמי זוהי על-פי רוב תוצאה של פשרה בין הגנה על זכויות אדם לבין ריבונות המדינה. לבד משלילת אזרחות שהושגה בהונאה, לענייננו מפרט הסעיף התנהגות העומדת בניגוד לחובת הנאמנות למדינה: הגשת שירותים למדינה אחרת או קבלת משכורת ממנה בניגוד לאיסור מפורש של מדינת האזרחות, פעולה באופן המסכן אינטרסים חיוניים של המדינה, שבועת או הצהרת אמונים למדינה אחרת. כמו תמיד, צריך להזכיר שהעובדה שחוק או אמנה מתירים פעולה, אינם מחייבית לנקוט בה… מדינה תמיד רשאית להגן על טווח רחב יותר של זכויות אדם מזה שהתחייבה לו.

יחד עם זאת, המגמה הבינלאומית כיום בפרקטיקה היא בפירוש לצמצם ככל האפשר את המעמד של היעדר אזרחות, שהופך, למעשה, את האדם לחסר הגנה של מדינה כלשהי.  כך, מובנת הזכות לאזרחות – המנויה בסעיף 15 להכרזה האוניוורסלית בדבר זכויות האדם – כזכות לאזרחות כלשהי. כלומר, שכל אדם זכאי שתהיה לו אזרחות של מדינה (דא עקא, לאו דווקא המדינה שבאזרחותה הוא חפץ…). גם את הסעיפים הרלוונטיים באמנה בדבר זכויות אזרחיות ומדיניות ובאמנה בדבר זכויות הילד – בדבר זכותו של ילד לרכוש אזרחות לאחר לידתו – מפרשים כמטילים חובה על המדינה להעניק אזרחות לילד שנולד בשטחה אם באופן אחר הוא יהיה חסר אזרחות. לבד מהאמנה בדבר צמצום המעמד של היעדר אזרחות, האמנה היחידה המטילה חובה פוזיטיווית כללית על המדינות שהן צד לה להעניק אזרחות אם באופן אחר יישאר אדם שנולד בשטחן חסר אזרחות, היא האמנה ה(בין) אמריקנית לזכויות אדם.

יש הסבורים כי ניתן להבחין כאן בין שלילת אזרחות שאדם קנה מלידה לבין שלילת אזרחות שקיבל בדרך של התאזרחות. אני מודה שלמעט האפשרות הסבירה לשלול אזרחות שנרכשה על יסוד פרטים כוזבים (בהתאזרחות), אני רואה כבעייתית את ההצעה להבחין בין שני סוגים של אזרחות. כל הרעיון של התאזרחות הוא שמרגע שאדם התאזרח הוא נעשה אזרח שווה זכויות וחובות במדינה, ולא מובחן מאזרחים אחרים רק בשל האופן שבו קיבל את אזרחותו. המצדדים בהבחנה רואים הבדל בין מי שלא נשאל אם ברצונו לקבל אזרחות, לא עמד במבחנים ולא הצהיר רשמית אמונים למדינה (אף כי ברור מכללא שהוא חב בה), לבין מי שעבר את כל אלה. אבל האם לאחר שנהפך לאזרח, חב מתאזרח חובת נאמנות גדולה יותר למדינה מאזרח שנולד בה?

השאלה הגדולה העומדת לפתחם של המצדדים בשלילת אזרחות בנסיבות מסוימות, היא מדוע אין די בחוק העונשין? רוצה לומר, עבר אדם עבירה חמורה, גם נגד ביטחון המדינה – אפשר להפעיל נגדו את הסנקציות הקבועות בחוק הפלילי הקיים. מהי ההצדקה לשלילת אזרחות, אמצעי חריף מאין כמותו? בשנים האחרונות קראתי עבודות סמינריוניות רבות של סטודנטים שלי, בסוגייה של שלילת אזרחות והצדקתה. כולם היו תמימי דעים שסמכות השלילה חייבת להיות שיפוטית ולא מינהלית (כפי שהיתה כשכתבו). רובם אם לא כולם גם סברו שיש הצדקה בנסיבות קיצוניות לשלול אזרחות. למשל, כאשר האדם מבטא במעשיו נגד המדינה אי-רצון להיות שייך אליה ולקבל את הגנתה. הם התקשו, עם זאת, לעשות ספציפיקציה של נסיבות כאלה. 

הקושי המיוחד של נקיטת האמצעי הזה בישראל הוא כפי שכבר הוזכר, הסלקטיוויות. הערבים אזרחי ישראל נתפסים מראש כאזרחים על-תנאי, כאילו קיבלו את אזרחותם כמתנה, ונאמנותם מוטלת בספק כך שהם צריכים להוכיחה בכל פעם. זוהי פעמים רבות נבואה המגשימה את עצמה. ישראל לא בדיוק חיבקה את אזרחיה הערבים. היא לא פתחה בפניהם דלתות של הזדמנויות וייצוג, ושנים רבות הפלתה אותם בחלוקת משאבים. מאיש מהם אני לא מצפה להצטרף לתנועה הציונית. ככל אזרח, חובתם לשמור חוק. מי שעובר על החוק צריך ללא ספק להיענש. לא השתכנעתי שהעונש צריך להיות שלילת אזרחות.

למעוניינים להרחיב: ניתן להוריד ברשת את מחקר העמדה של המכון לדמוקרטיה, שכתבה אפרת רחף בהנחיית פרופ’ מרדכי קרמניצר. על אף שחטא – ישראלי הוא? שלילת אזרחות בגין הפרת אמונים