קרוא וכתוב

הצעת חוק חדשה, שאומצה ע"י ועדת השרים לענייני חקיקה ועברה בקריאה טרומית, מבקשת לשלול אזרחות בין השאר ממי שביקר במדינת אויב.
יש לציין, קודם כל, דווקא את ה"סוכריה" שבהצעה: העברת הסמכות לשלול אזרחות משר הפנים, המחזיק כיום על-פי חוק בסמכות מינהלית כזאת (סעיף 11ב לחוק האזרחות) אל בית המשפט. גם מי שסבורים שהסנקציה של שלילת אזרחות צריכה להישאר כאפשרות בספר החוקים, מתנגדים לכך שסמכות השלילה היא מינהלית ותומכים להעברתה לרשות שיפוטית. נסיונות כאלו נעשו בעבר ללא הצלחה. (ואם אינני טועה, באחד מגלגוליו של החוק בעבר היא גם היתה בידי בית המשפט). סמכות מינהלית בידי שר תמיד פותחת פתח לשיקולים פוליטיים, גם אם החלטותיו נתונות לביקורת שיפוטית במקרה שמערערים עליהן.

השאלה הקשה יותר היא האם הסנקציה של שלילת אזרחות יכולה בכלל להיות מוצדקת בנסיבות מסוימות.
סעיף "קל" יחסית שמופיע בהוראות חוק של מדינות שונות בעניין שלילת אזרחות הוא התאזרחות תוך הונאה. כלומר, המתאזרח/ת מסר/ה נתונים כוזבים כדי לעמוד בקריטריונים של התאזרחות. אם וכאשר שהאמת מתגלה – ניתן לשלול את האזרחות שכן היא ניתנה על-בסיס מידע כוזב ואילו הנתונים האמיתיים אינם מהווים בסיס חוקי להתאזרחות. גורם הזמן הוא בעל משקל כאן: שלילה כזאת עדיין יכולה להיות בעייתית אם היא נעשית זמן רב לאחר ההתאזרחות, כאשר האדם כבר בנה את ביתו במדינה.
הבסיס  המהותי לשלילת אזרחות יותר הוא מה שנקרא (ולא רק בישראל) הפרת אמונים. סעיף זה מעורר שתי שאלות קשות: ראשית, מה ייחשב להפרת אמונים? שנית – מדוע לשלול אזרחות בגין הפרת אמונים ולא להפעיל את החוק הפלילי? כלומר, אם אזרח הורשע בעבירה של בגידה במדינתו או במעורבות בפעילות טרוריסטית נגדה – מדוע לא להעניש אותו בסנקציות המוטלות על העבירה על-פי חוק אלא לשלול ממנו את האזרחות?

שאלה עקרונית הנמצאת בבסיס הדיון הזה היא מה משמעותה של אזרחות: האם היא מבטאת זכות-יסוד שאין להפקיע או קשר וולנטרי יותר באופיו בין האזרח למדינתו? יש המבחינים לצורך דיון זה בין אזרחים מלידה לבין מתאזרחים או מי שקנו אזרחות מאוחר יותר בפעולה רצונית מצדם. מתאזרחים נדרשים על-פי רוב להצהיר אמונים למדינה, והפרת האמונים (בהנחה שמסכימים מהי) יכולה להתפרש פורמלית כהפרה של הצהרה זאת. בעמדה זאת שתי בעיות: ראשית, היא מבחינה בין אזרחים על-פי האופן שבו קיבלו את אזרחותם. שנית, היא מניחה שאזרחים מלידה אינם חבים נאמנות למדינתם. התיאוריה של הסכמה היפותטית, לעומת זאת, מניחה כי למרות שלא הבענו הסכמה בפועל לסמכות המדינה ולמרות חוקיה, הרי זוהי הסכמה שכל אדם סביר היה נותן ועל-כן ניתן להניח אותה. השקפה אחרת מדברת על הסכמה מכללא, שניתן לגזור מכך שאדם מציית לחוקי המדינה או/ו לא עוזב אותה (זוהי סיבה נוספת לחשיבות של חופש היציאה ממדינה: היא מחזקת את עניין ההסכמה כבסיס בתיאוריה דמוקרטית. אם מדינה אוסרת על אזרחיה לצאת הרי היא כופה עליהם את מרותה).

לשם השוואה, החוק האמריקני מאפשר שלילת אזרחות כאשר אזרח ארה"ב, מלידה או כתוצאה מהתאזרחות, מבצע את אחת מן הפעולות הבאות:
1) התאזרחות במדינה זרה כתוצאה מהגשת בקשה לאחר גיל 18;
2) שבועת אמונים למדינה זרה לאחר גיל 18;
3) שרות בכוחות המזוינים של מדינה זרה אם אלו מעורבים בפעולות איבה כלפי ארה"ב או שרות בהם כקצין;
4) קבלת משרה בממשל של מדינה זרה לאחר גיל 18 או קבלת אזרחות של מדינה זרה כזאת, או קבלת משרה כזאת לאחר גיל 18 שנדרשת לה הצהרת אמונים;
5) ויתור רשמי על אזרחות בדרכים המוכרות בחוק (ושונות כאשר מדובר באדמת ארה"ב או מחוצה לה);
6) ביצוע פעולת בגידה או ניסיון לפעול בכוח כנגד ארה"ב, הפרת או קשירת קשר להפר הוראות חוק מסוימות, השתתפות או קשירת קשר כדי להפיל בכוח את הממשלה, לאחר הרשעה במשפט צבאי או בבית משפט של אחת מהמדינות.

שלילת אזרחות משמעה שניתן לגרש אדם מן המדינה, שכן זכות הכניסה הקבועה אליה שמורה לאזרחים או לתושבי קבע בעלי זיקה חזקה אליה. מרגע שאדם איננו נמצא בשטח המדינה, היא איננה חבה לו חובות של הגנה על זכויותיו האחרות. יש הסבורים כי על אף חשיבותה הרבה של אזרחות, ואולי בגללה –– ישנן נסיבות שבהן לא די בחוק הפלילי ויש להפעיל את הסנקציה של שלילת אזרחות, שכן בפעולותיו מראה האדם שהוא איננו מעוניין בהגנת המדינה. הוא חותר תחתיה. בספרה The Human Right to Citizenship מציגה פרופ' יפה זילברשץ את הנאמנות למדינה כחובת האזרחות העיקרית ובאופן רחב יותר חובתו של כל מי שהמדינה מעניקה לה הגנה וביטחון.

המגמה הכללית במשפט הבינלאומי היא לא לבטל אזרחות אלא אם האדם הנוגע בדבר הביע את הסכמתו המפורשת. שלילה כזאת נחשבת לפגיעה קשה. שלילת אזרחות אסורה אם היא נעשית באופן שרירותי: מתוך אפליה, על-מנת לפגוע בזכויות אזרחות בלעדיות אחרות, ואם היא מותירה את האדם חסר-אזרחות. עם זאת, אפילו האמנה לצמצום המעמד של היעדר אזרחות מתירה בנסיבות מסוימות לשלול אזרחות גם אם התוצאה של שלילה זאת היא היעדר אזרחות. בין הנסיבות שהיא מונה: הונאה, הגשת שירותים למדינה אחרת באופן שאיננו מתיישבת עם חובת הנאמנות, התנהגות המסכנת את האינטרסים החיוניים של המדינה, שבועת או הצהרת אמונים למדינה אחרת או עדות ניצחת להחלטה לדחיית נאמנות למדינה.

אם נניח לרגע בצד את המחלוקת העקרונית בשאלות האם בכלל לשלול אזרחות, האם הפרת אמונים היא בסיס מוצדק לכך וכיצד היא מוגדרת, הבעיה העיקרית בהצעת החוק היא קביעתה כי ביקור במדינת אויב הוא בגדר הפרת אמונים. זוהי פגיעה ישירה וממוקדת באוכלוסייה הערבית, שלחלקים גדולים ממנה בני משפחה במדינות אלו, ובפוליטיקאים או אנשי ציבור המבקשים לבקר באותן מדינות על-מנת לקדם יוזמות מדיניות. כבר כיום, אגב, מאפשר החוק שלילת אזרחות בשל יציאה שלא כדין לאחת המדינות הנזכרות בחוק למניעת הסתננות או רכישת אזרחותן (סעיף 11א לחוק האזרחות). אינני חושבת שלגיטימי לבקר במדינת אויב ולקרוא שם בפומבי לתקוף את ישראל או להזדהות עם מדיניות של התנגדות אלימה לקיומה. במקרים כאלו בהחלט צריך להפעיל את ההוראות הרלוונטיות של דיני העונשין. אם סבורים שיש עבירות המצדיקות שלילת אזרחות ולא רק הפעלת סנקציות כחוק – אפשר לשקול האם מדובר בעבירה שיכולה להצדיק שלילת אזרחות. (צריך לשים לב שגם השימוש במושגים של "תמיכה בארגון טרור" הוא בעייתי בהקשר זה, שכן הממשלה יכולה בהינף קולמוס לקבוע מטעמים פוליטיים כי ארגונים כלשהם הם ארגוני טרור ולכן לאסור אפילו על מגע עם חבריהם, כמו שכבר קרה בעבר). בכל אופן, לא זה המקרה של ביקורים אחרים במדינות כאלו. חוק כזה מצטרף להחלטות ולחוקים שמטרתם הלא כל-כך מוצנעת היא לפגוע באוכלוסייה הערבית.