קרוא וכתוב

ולא, לא בכדורגל. (כן, אמרו לי ששם זאת שמירה קבוצתית ולא הגנה קבוצתית, אבל החודש כל דבר חייב להיות מקושר לזה, לא?).

לרגל יום הפליט הבינלאומי החל היום, מתפרסם כי דוח חדש של מרכז המחקר והמידע של הכנסת קובע ש-80% מהמסתננים ממצרים אינם בני-גירוש. משום שכמבקשי מקלט מסודן ואריתראה, נציבות הפליטים של האו”ם אוסרת לגרשם. אצל ולווט ראיתי מגיב שטען שהדיווח בהארץ מוטה. הוא הלך לדוח המקורי (זה כבר טוב), בדק ומצא שאותם 80% אינם בני הרחקה “לא משום שהם פליטים וודאי לא משום שהם אינם מבקשי עבודה”, שומו שמיים. אלא, כי “על פי האו"ם ניתנת הגנה קבוצתית הומניטרית זמנית, לכל מי שבארץ המוצא שלו מתחולל משבר רחב היקף. דהיינו כל מי שמזוהה כאריתראי או סודני – 80% מהמסתננים – אינו בר-הרחקה. לעומת זאת יש 20% מסתננים שאפילו הגנה זו אינה חלה עליהם.”

יש כאן שני בלבולים. ראשית, נפיג את זה הנוגע להגנה קבוצתית הומניטארית.

הגדרת הפליט בדין הבינלאמי היא הגדרה אינדיווידואלית. הליכים לקביעת סטטוס של פליט (RSD), המתבססים על אמנת הפליטים והפרוטוקול שלה, מעריכים וקובעים מעמד זה על בסיס מקרה אחרי מקרה (case by case). ואולם, ה-handbook של נציבות האו”ם לפליטים מאפשר הליכי קביעה קבוצתיים לפליטים. זאת שכן יש סיטואציות שבהן הקבוצה כולה נעקרה בנסיבותה מצביעות על כך כי חבריה יכולים להיחשב באופן אינדיווידואלי כפליטים (גם בלי שמעמדם ייבחן באופן אישי).
לעיתים קוראים להם פליטים לכאורה (prima facie), והם מקבלים הגנה מפני שהנסיבות של זכויות האדם בארץ המקור שלהם הן כאלה שחייהם וחירותם של רוב מכריע של הקבוצה מאוימים באופן אימננטי. ההגנה שהם מקבלים היא בדרך-כלל הגנה קצרת-טווח, בזמן קונפליקט רחב היקף. אם יש צורך בהגנה ארוכת-טווח, מעודדים אותם על-פי רוב להגיש בקשות בהליכי מקלט מסורתיים.

לא רק בישראל רוב מבקשי המקלט מקבלים הגנה על בסיס קבוצתי, למרות שההגדרה המקובלת לפליט היא אינדיווידואלית. ב-2005, 64% הוכרו כפליטים בעולם בהליכים כאלה, בעוד שרק 24% קיבלו הגנה באמצעות הליכי הכרה אינדיווידואליים.

מתן הגנה קבוצתית, אפוא, משמעו רק שהמצב במדינת המקור של אותם אנשים כה גרוע לגבי קבוצות גדולות, עד כי ההליך האינדיווידואלי של RSD חייב להיות מושעה לטובת מתן מעמד קבוצתי באופן זמני.

יש לציין גם כי מבקשי מקלט יכולים לקבל הגנה בינלאומית בידי הנציבות על-פי החוקה שלה, המכירה בעילות רחבות יותר מאלה של האמנה, וללא קשר לשאלה אם הם נמצאים במדינה שהיא צד לאמנה או לפרוטוקול, או אם הוכרו במדינה המארחת כפליטים. בנוסף לכך, מי שאינם עונים להגדרת האמנה יכולים לקבל – ואף מקבלים במדינות מסוימות – הגנה מטעמים הומניטאריים אחרים. (מלחמות, אסונות טבע, רדיפה על בסיס מגדר או נטייה מינית וכן הלאה, שאינם מכוסים על-ידי האמנה).

ומה בדבר “לא משום שהם פליטים”?
כאן הרזולוציות קצת יותר עדינות. אמנת הפליטים מ-1951 קובעת מיהו פליט. אבל הליכי האישור של המעמד הזה הם בידי כל מדינה. כל מי שבקשתו להיות מוכר כפליט טרם אושרה הוא מבקש מקלט. אבל נציבות האו”ם מסבירה שלמעשה ההכרה הפורמלית הזאת איננה יוצרת את מעמד הפליט (זה נוצר אם הוא עונה להגדרת האמנה), אלא מאשרת אותו. כמובן, לעובדה כי הקביעה היא בסופו של דבר בידי המדינות (ואז הן חייבות להקנות לפליטים זכויות מסוימות שאותן קובעת האמנה), יש משמעות רבה. אבל אין זה אומר שהיא רשאית לגרש את מי שלא הוכר על-ידה ככזה. שכן על-פי עיקרון ה-non refoulement – שמקורו באמנת הפליטים אך התפתח מעבר לה ונחשב כיום לחלק מן המשפט הבינלאומי המנהגי – חובה עליה לבדוק אם לא נשקפת בכך סכנה לחייו ולחירותו.

כדי להיחשב לפליט על-פי האמנה, יש לענות לארבע דרישות: (1) קיום חשש מבוסס מרדיפה; (2) הרדיפה שחוששים ממנה צריכה להיות מבוססת על אחת מחמש סיבות (גזע, דת, אזרחות, חברות בקבוצה חברתית מסוימת, או דעה פוליטית); (3) האנשים שבהם מדובר נמצאים מחוץ למדינת אזרחותם, או, אם הם חסרי אזרחות, מחוץ למדינת המגורים הקבועים שלהם; ו-(4) הם לא יכולים לחזור, או, בגלל החשש, לא רוצים לחסות תחת הגנתה של אותה מדינה.

ומה עם ה-20% שאינם נהנים מהגנה קבוצתית? את מעמדם, כאמור, יש לבדוק על בסיס אישי. זה לוקח זמן. בינתיים גם אותם אי אפשר לגרש בגלל אותו עיקרון שהוזכר. תהליכי ה-RSD בישראל מתבצעים היום בידי רשות האוכלוסין, ההגירה ומעברי הגבול במשרד הפנים. ומה התוצאות? על-פי נתוני משרד הפנים, ב-2008 נדונו 1596 בקשות. אדם אחד קיבל מעמד של פליט. ב-2009 נדונו 1625 בקשות. שני אנשים קיבלו מעמד של פליט. טוב, זאת עלייה של 100%.

אם יש דבר אחד שחשוב לי להזכיר ביום הפליט הרי זה שהחובות האלה של ישראל הן חובות שהיא קיבלה על עצמה מרצון. אמנת הפליטים, כמוה כאמנות אחרות, נוגסת בריבונות של מדינות (בעיקר ע”י עיקרון ה-non-refoulement, ליבת האמנה); אך המחויבות לה נוצרת מכך שישראל אימצה אותה. וכמו מדינות אחרות בחרה לוותר על מקצת מריבונותה (לקבוע מי יישאר בשטחה, במקרה זה) לטובת הגנה על בני-אדם נרדפים. יש לנו קצת ניסיון בזה.

ועוד קצת מספרים

על פי דוח 2008, מטפלת נציבות האו”ם לפליטים ב-34.5 מיליון בני-אדם. מתוכם: 10.5 מיליון פליטים; 826,000 מבקשי מקלט;604,000 פליטים שיושבו מחדש ב-2008; 14.4 מיליון עקורים פנימיים; 1.4 מיליון עקורים פנימיים ששבו למקום מוצאם ב-2008; 6.6 מיליון חסרי אזרחות; ו-167,000 “אחרים”. עשרה וחצי מיליון הפליטים כוללים 1.4 מיליון בני-אדם הנחשבים בידי הנציבות למצויים במצב של “כמו פליטות”.  
בישראל, מאז 1951 (עת התקבלה אמנת הפליטים) ועד היום, הוכרו כפליטים 170 אנשים. מהם 70 עדיין מתגוררים בארץ.

פליטים ומבקשי מקלט בישראל – מיתוסים ועובדות (PDF)